愛荷華州滑鐵盧市的財(cái)務(wù)主管（finance officer, FO）辭去職務(wù)，去了私營單位謀職。

1．簡介

在他任期之初，該市的市長曾任命一個(gè)由公民組成的咨詢委員會(huì)，對這個(gè)市的財(cái)務(wù)工作提出建議。該市的財(cái)務(wù)需求不斷增長，但人口卻在縮減，其課稅基礎(chǔ)也就隨著減少。市長認(rèn)為，由公民對本市的財(cái)務(wù)狀況提出意見是有益的。咨詢委員會(huì)的職責(zé)包括監(jiān)督本市的財(cái)務(wù)狀況、提出降低成本的建議、審查審計(jì)報(bào)告書等其他與財(cái)務(wù)有關(guān)的職責(zé)。咨詢委員會(huì)由本市一位債券包銷人的代表、一位當(dāng)?shù)卮髮W(xué)的會(huì)計(jì)教授、一位當(dāng)?shù)氐你y行家、一位滑鐵盧市注冊會(huì)計(jì)師事務(wù)所的代表、和三位對本市的財(cái)務(wù)情況有興趣的市民組成。

在那位FO辭職后不久，該咨詢委員會(huì)檢查本市的財(cái)務(wù)情況時(shí)，委員們注意到該市的財(cái)務(wù)職能似乎分散在本市的各個(gè)行政部門。委員會(huì)遂建議市長，趁FO職位現(xiàn)在空缺之際，對本市財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置作一檢查，確定是否需要設(shè)置一個(gè)財(cái)務(wù)總監(jiān)（CFO）的職位，以代替原有的財(cái)務(wù)主管（FO），使財(cái)務(wù)工作能進(jìn)行得效率更高、更為有效。在作了初步檢查之后，由公民組成的咨詢委員會(huì)建議，需要聘用一位CFO來代替原先的FO，擴(kuò)大CFO在財(cái)務(wù)職能方面的權(quán)力，使財(cái)務(wù)職能的履行效率更高、更有效。市長遂決定請一位咨詢?nèi)藛T對設(shè)置這樣一個(gè)CFO的職位是否這最佳選擇作一評估；如果確實(shí)如此，則這位CFO的職責(zé)又應(yīng)該是哪些。他相信，一位從外面請來的、獨(dú)立的咨詢?nèi)藛T，不但有這方面的專長，而且處于超然獨(dú)立的地位，有充分的說服力向滑鐵盧市的公民和市政委員會(huì)證

實(shí)有必要設(shè)置CFO職位代替原有的FO職位。他認(rèn)為從外面請來的咨詢師提出的建議會(huì)比市政府的人員或由市長任命的委員會(huì)的建議更容易使人信服。

1．1．滑鐵盧市的背景情況

滑鐵盧于1868年組成一個(gè)市，現(xiàn)在是黑鷹縣（Black Hawk County）的縣城所在地。它是愛荷華州第五大的城市，人口約67,000?？墒?，該市的人口正在不斷減少。該市是以市長-委員會(huì)形式的政府進(jìn)行管理。市政府設(shè)置了20個(gè)業(yè)務(wù)部門，共有約600名員工，其任務(wù)由市長指定。這些業(yè)務(wù)部門向公眾所提供的服務(wù)，包括警察、消防、圖書館、休閑服務(wù)、文化藝術(shù)活動(dòng)、人權(quán)、街道維修、工程服務(wù)等。政府每年的開支約為1．05億美元，此數(shù)正在增長。

2．當(dāng)前財(cái)務(wù)活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)

圖1說明當(dāng)前滑鐵盧市進(jìn)行財(cái)務(wù)活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)。各不同部門之間以實(shí)線連結(jié)時(shí)，表示該部門直接向在它之上的那個(gè)人報(bào)告工作。虛線則表示這些部門屬于支援性質(zhì)，它并不向在其上的那個(gè)人報(bào)告工作。例如，F(xiàn)O并不向財(cái)務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，但可能聽取財(cái)務(wù)委員會(huì)的意見。另外，F(xiàn)O向各個(gè)會(huì)計(jì)職能部門（例如，簿記）提出意見，但這些會(huì)計(jì)職能部門并不向FO報(bào)告工作。市府秘書由市政委員會(huì)任命、并直接向市政委員會(huì)報(bào)告工作。此外，市府秘書應(yīng)執(zhí)行市長所布置的工作任務(wù)。

2．1．財(cái)務(wù)主管

FO當(dāng)前負(fù)責(zé)管理三個(gè)職能部門：(1)現(xiàn)金管理，(2)編制預(yù)算，(3)內(nèi)部審計(jì)?，F(xiàn)金管理的職能包括銀行對賬和投資。FO也向債券評級機(jī)構(gòu)提供有關(guān)本市各項(xiàng)債券的評級信息，管理本市的債務(wù)，并制訂與投資有關(guān)的各項(xiàng)政策和手續(xù)，這些都是它在投資方面所負(fù)的一部分責(zé)任。編制預(yù)算的責(zé)任包括編制年度預(yù)算，以及為這個(gè)市提出撥款的申請。內(nèi)部審計(jì)職能包括：在償付應(yīng)付賬款之前進(jìn)行預(yù)審；要對賬齡長的應(yīng)收賬款進(jìn)行預(yù)審；監(jiān)督主要的資本投資和資金來自撥款的投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理；做好市府固定資產(chǎn)的記賬工作。本案例第6節(jié)附錄A中，具體列示了FO的各項(xiàng)職責(zé)的說明。從職位描述中可見，F(xiàn)O的職責(zé)包括了若干種活動(dòng)，但這些活動(dòng)（包括編造工資單、處理應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款、會(huì)計(jì)和采購等）目前并不由FO的管轄之下的人員所執(zhí)行。在職位描述中，也要求FO對中央會(huì)計(jì)體系、會(huì)計(jì)控制、編制數(shù)據(jù)處理報(bào)告、和編制各種財(cái)務(wù)報(bào)表等各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行負(fù)責(zé)。此外，他/她理應(yīng)對市府的風(fēng)險(xiǎn)管理（保險(xiǎn)）制度的管理負(fù)責(zé)，并指導(dǎo)對每一個(gè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的相關(guān)成本和招標(biāo)技術(shù)條款的制訂進(jìn)行不斷的分析，監(jiān)督市府的采購系統(tǒng)、以及選擇并評估市府所用的軟件。

2．2．財(cái)務(wù)委員會(huì)

市府的財(cái)務(wù)委員會(huì)支持FO的工作，但FO并不對財(cái)務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。財(cái)務(wù)委員會(huì)是一個(gè)永久性的委員會(huì)，由三位經(jīng)市長任命的地方議員組成，任期二年。財(cái)務(wù)委員會(huì)的職責(zé)是評估并批準(zhǔn)超過$500的采購申請。

2．3．市府秘書

市府秘書現(xiàn)在的職責(zé)，事實(shí)上相當(dāng)于一位行政主管，包括以下內(nèi)容：（1）監(jiān)督市府的財(cái)政，（2）發(fā)布營業(yè)和寵物執(zhí)照，（3）組織市政委員會(huì)的會(huì)議，（4）記錄并保管城市各項(xiàng)法令，和（5）管理泊車事務(wù)。市府秘書與財(cái)務(wù)有關(guān)的職責(zé)包括監(jiān)督市府的債務(wù)和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)（這一條包括在FO的職位描述之中），并為市府編制各項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告，包括警察/消防員的養(yǎng)老金報(bào)告書、向市政府和聯(lián)邦政府報(bào)稅、IPERS養(yǎng)老金計(jì)劃的報(bào)告書、和有關(guān)工人報(bào)酬的報(bào)告書。市府秘書也對市府員工的福利（包括人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)和牙醫(yī)保險(xiǎn)）實(shí)施監(jiān)督。最后，他還審閱預(yù)算，公告有關(guān)預(yù)算的文告，并簽署各項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)告書。

在傳統(tǒng)上，向市府秘書報(bào)告的職能部門有應(yīng)收賬款、應(yīng)付賬款、工資單、頒發(fā)執(zhí)照和簿記。雖然這些職能部門都向市府秘書提供報(bào)告書，但FO仍有向這些職能部門提供財(cái)務(wù)政策、規(guī)程和其他意見的責(zé)任。按現(xiàn)行的工作安排，管理人員向FO提出有關(guān)財(cái)務(wù)手續(xù)方面的問題，但如果是有關(guān)業(yè)務(wù)的日常管理問題，則向市府秘書提出。例如，當(dāng)一位管理人員在本周中不能工作、病休時(shí)，是通知市府秘書的。某一個(gè)人是否完成了當(dāng)天的工作，由市府秘書確定。另外，市府秘書還對這些職能部門的每一個(gè)人作出年度的考績報(bào)告。

2．4．其他各部門

有些職能部門自己開具帳單、收取現(xiàn)金、小額支付、并設(shè)有可以自己支配的小額備用金。這些財(cái)務(wù)活動(dòng)，是為各職能部門向轄區(qū)內(nèi)的居民提供業(yè)務(wù)服務(wù)，通常每個(gè)星期需要花費(fèi)兩個(gè)小時(shí)來完成這些事。這些事由各部門內(nèi)部的行政人員來做。這些部門所遵行的有關(guān)現(xiàn)金收支的會(huì)計(jì)規(guī)程，由財(cái)務(wù)主管（FO）制訂。街道、警察、消防、建筑檢查等部門、圖書館、機(jī)場和冰上運(yùn)動(dòng)場都屬于這一類的機(jī)構(gòu)。

2．5．采購

滑鐵盧市政府并沒有一個(gè)集中管理的采購部門。所有部門都可以自由處置金額在US$500以下的采購項(xiàng)目，毋須經(jīng)過批準(zhǔn)。在作此類采購時(shí)，某個(gè)人可以授權(quán)、購置、收取和批準(zhǔn)付款。超過US$500的采購項(xiàng)目，在采購之前須經(jīng)財(cái)務(wù)委員會(huì)授權(quán)，但仍由該部門執(zhí)行。只有少數(shù)的采購項(xiàng)目，例如采購辦公用品，是集中辦理的。

2．6．管理信息系統(tǒng)

管理信息系統(tǒng)（management information systems, MIS）只有一個(gè)員工，直接向市長報(bào)告工作。他為市府采購所有的電腦和軟件。在采購電腦和軟件之前，需經(jīng)電腦技術(shù)評審委員會(huì)（computer technical review committee）審查。

3．聘用咨詢?nèi)藛T

為了確定市府財(cái)務(wù)活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)如何設(shè)置為好，咨詢?nèi)藛T采取了兩個(gè)步驟。首先，他們研究了經(jīng)典的組織行為學(xué)文獻(xiàn)和公共行政管理文獻(xiàn)中組織機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)理論和概念。其次，他們仔細(xì)查閱了愛荷華州其他各市的財(cái)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況?；F盧市財(cái)務(wù)主管（FO）的具體職責(zé)概要重述于附錄A。

4．考慮新聞媒體的看法

市政府的工作在很大程度上受公眾的監(jiān)督。市政府的商議意見、行動(dòng)和決定都向當(dāng)?shù)氐拿襟w（包括報(bào)紙和當(dāng)?shù)氐碾娨暸_）報(bào)道。如果有一位重要的高級政府官員（例如滑鐵盧市的財(cái)務(wù)主管）辭職，公眾當(dāng)然會(huì)要知道辭職的原因。由于政府官員負(fù)有保護(hù)市府財(cái)產(chǎn)的責(zé)任，人們可能會(huì)關(guān)心此人是不是出了什么錯(cuò)。雖然這些擔(dān)心司空見慣，但當(dāng)?shù)卣卮蟮娜耸赂淖兊脑蜻€是會(huì)引起公眾的興趣。其結(jié)果是，例如這則案例來講，市長就需要對公眾提出的問題作一交待。由于下一次的市長選舉即將舉行，人們期望著州政府公布對市府所作財(cái)務(wù)審計(jì)的結(jié)果，因而大家對市府的財(cái)務(wù)狀況格外有興趣。

5．對學(xué)生的要求

問題1：滑鐵盧市是否應(yīng)該重組其財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的職能？如果需要的話，又該如何重組？

a．新的財(cái)務(wù)總監(jiān)（CFO）應(yīng)該主管哪些職能部門？

b．管理信息系統(tǒng)和采購部門是不是應(yīng)該在CFO的管轄之下？

c．哪些職能部門應(yīng)向市府秘書報(bào)告工作？

問題2：Henri Fayol認(rèn)為經(jīng)典的機(jī)構(gòu)組織原理有下述各項(xiàng)：權(quán)力與責(zé)任、指揮統(tǒng)一、方向一致。如何把這些概念應(yīng)用于滑鐵盧？其他“公認(rèn)”的組織原則包括：控制的幅度、集思廣益、效率和有效性、風(fēng)險(xiǎn)管理。這些概念可以如何應(yīng)用于滑鐵盧？

問題3：在愛荷華州其他主要的城市中，財(cái)務(wù)職能部門是怎么樣的？是不是能夠用這些城市中的某一個(gè)作為滑鐵盧的標(biāo)桿（基準(zhǔn)）？

問題4：美國管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（IMA?）已經(jīng)編寫了兩份管理會(huì)計(jì)公告（Statements on Management Accounting, SMAs），可供分析本案例之用：“財(cái)務(wù)職能再設(shè)計(jì)（Redesigning the Finance Function）”和“財(cái)務(wù)職能再設(shè)計(jì)的工具與技術(shù)（Tools and Techniques for Redesigning the Finance Function）”。請對這兩則公告作一概述，并把它們應(yīng)用于滑鐵盧。

問題5：平衡記分卡（balanced scorecard, BSC）是企業(yè)用來把各項(xiàng)業(yè)績指標(biāo)導(dǎo)向其戰(zhàn)略目標(biāo)的一種有用的手段。該市是不是有可能利用BSC來幫助它重組其財(cái)務(wù)職能呢？如果可能，則滑鐵盧市的具體做法將是怎么樣的呢？

問題6：請討論內(nèi)部控制與一個(gè)政府機(jī)構(gòu)有何關(guān)聯(lián)之處。薩班斯-奧克斯利法案404節(jié)所規(guī)定的多項(xiàng)要求是不是有用，即使并未作這樣的要求，是否對政府設(shè)計(jì)、實(shí)施、記錄、和測試內(nèi)部控制有用？這項(xiàng)法案在該市的政府機(jī)構(gòu)中應(yīng)該被放在什么地位？

問題7：道德標(biāo)準(zhǔn)在政府機(jī)構(gòu)中應(yīng)起什么作用？制訂一個(gè)道德守則是否相宜？其內(nèi)容應(yīng)包括什么？

問題8：市長可能如何回應(yīng)媒體的問題？其他各種媒體（例如Facebook）可能起到什么作用？

6．附錄A

按該市市府正式的職位描述，滑鐵盧市財(cái)務(wù)主管的具體職責(zé)如下：

5．1．計(jì)劃、組織和指導(dǎo)市政府的所有各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)，包括財(cái)務(wù)投資、編制市政府的全部預(yù)算、工資單、應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款、會(huì)計(jì)、采購、開具帳單、和收取款項(xiàng)。

5．2．指導(dǎo)計(jì)劃的編制、組織和維持中央會(huì)計(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行，包括事先審計(jì)、發(fā)布開支的公告、會(huì)計(jì)控制、編寫數(shù)據(jù)處理的報(bào)告、投資的各項(xiàng)政策和手續(xù)、債券及其他債務(wù)的發(fā)行與控制。

5．3．計(jì)劃與指導(dǎo)編纂各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、月度開支和收入的報(bào)告書，供市政府所有各部門、州的和聯(lián)邦政府的債券發(fā)行機(jī)構(gòu)、債券咨詢?nèi)藛T、保險(xiǎn)精算師、和投資公司之用。

5．4．協(xié)同市府各部門領(lǐng)導(dǎo)人、市長和市政委員會(huì)編制全部預(yù)算文件、各項(xiàng)建議書、以及短期和長遠(yuǎn)的預(yù)算目的；從事持續(xù)性的分析，并對該市財(cái)務(wù)狀況的各個(gè)方面作出評估。

5．5．起草和修改有關(guān)該市財(cái)務(wù)問題（諸如各項(xiàng)投資政策和手續(xù)）和文告的草案。

5．6．就該市各方面的財(cái)務(wù)狀況和立法關(guān)注的問題，向市長、市政委員會(huì)、和市府各部門的領(lǐng)導(dǎo)人提供建議和咨詢意見。

5．7．按現(xiàn)有的投資政策、手續(xù)和適用的本州法律，把市府所有收入的錢存儲(chǔ)起來和作投資之用。

5．8．管理本市的風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目，包括健康保險(xiǎn)計(jì)劃、殘障保險(xiǎn)計(jì)劃、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃、和責(zé)任保險(xiǎn)計(jì)劃；對每一項(xiàng)保險(xiǎn)計(jì)劃的有關(guān)領(lǐng)域的成本持續(xù)地進(jìn)行分析，并起草各項(xiàng)報(bào)價(jià)說明書。

5．9．對本市的采購工作實(shí)施監(jiān)督。

5．10．監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查財(cái)務(wù)人員的工作。

5．11．評估和選擇適用于財(cái)務(wù)工作的電腦軟件。

案例分析參見：瑞夫·勞森（Raef Lawson）編、楊繼良譯《管理會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)教學(xué)案例（第2輯）》經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版。