為了規(guī)范全市稅務(wù)行政處罰自由裁量行為，防止自由裁量權(quán)的濫用，保護行政處罰相對人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實施細則等規(guī)定，結(jié)合我市稅務(wù)系統(tǒng)工作實際，經(jīng)廣泛征求意見、研究討論，廈門市國家稅務(wù)局、廈門市地方稅務(wù)局聯(lián)合制定《廈門市稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準》(以下簡稱《執(zhí)行基準》)，現(xiàn)予以公告，并將有關(guān)事項明確如下：

一、《執(zhí)行基準》中所稱的“個體”，是指自然人、個體工商戶、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)?！皢挝弧笔侵赋笆觥皞€體”之外的企業(yè)、企業(yè)在外地設(shè)立的分支機構(gòu)和從事生產(chǎn)經(jīng)營的場所、從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位和其他組織等。

二、對《執(zhí)行基準》第五大類“違反發(fā)票和完稅憑證管理的行為”，在具體執(zhí)行過程中，考慮到發(fā)票違法行為的危害程度，對當(dāng)事人的發(fā)票違章行為，除《執(zhí)行基準》中標注定額發(fā)票適用“涉案票面金額”標準外，其余均按照“涉案票面金額” 和“涉案發(fā)票份數(shù)”兩種處罰標準孰重原則確定具體的處罰檔次。

“涉案票面金額”定義如下： 定額票和已開具的非定額票是指發(fā)票票面金額；空白發(fā)票是指涉案發(fā)票最大可開具金額；虛開發(fā)票是指虛開發(fā)票的金額。

三、關(guān)于新舊《發(fā)票管理辦法》的銜接

(一)發(fā)票違法行為發(fā)生在2011年1月31日以前的，適用舊《發(fā)票管理管理辦法》的處罰規(guī)定進行處罰，但適用新《發(fā)票管理辦法》對當(dāng)事人更有利的，應(yīng)適用新《發(fā)票管理辦法》的處罰規(guī)定進行處罰。

(二)發(fā)票違法行為發(fā)生在2011年1月31日以前但延續(xù)到2011年2月1日以后的，或發(fā)生在2011年2月1日以后的，按新《發(fā)票管理辦法》的處罰規(guī)定進行處罰。

四、對國、地稅發(fā)票違法行為的處罰權(quán)限問題，采取對發(fā)票開具方的發(fā)票違法行為，由該發(fā)票的主管稅務(wù)機關(guān)對其進行處罰；對發(fā)票受讓方屬國地稅共管戶的發(fā)票違法行為，則由國、地稅按照“誰先發(fā)現(xiàn)誰處罰”的原則處罰，另一方不再進行處罰。

五、《執(zhí)行基準》所稱“以上”、“以下”，除標注不含本數(shù)外，均含本數(shù)。

六、全市各級稅務(wù)機關(guān)實施行政處罰，制作行政處罰文書，應(yīng)當(dāng)援引稅收法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得援引本《執(zhí)行基準》作為實施行政處罰的依據(jù)。

七、對在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的幅度范圍內(nèi)實施行政處罰，但高于或低于本《執(zhí)行基準》違法程度標準實施行政處罰的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體研究決定，并做好相關(guān)記錄。

八、本公告自2013年2月1日起執(zhí)行，原《廈門市國家稅務(wù)局關(guān)于印發(fā)<廈門市國家稅務(wù)局規(guī)范行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準指引>的通知》(廈國稅發(fā)[2011]134號)和《廈門市地方稅務(wù)局關(guān)于修訂規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標準的公告》(2011年第2號公告)同時廢止。

特此公告。

廈門市國家稅務(wù)局 廈門市地方稅務(wù)局

2012年12月31日

附件1：

關(guān)于《廈門市稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準》的起草說明

一、制定背景

2012年8月，總局下發(fā)了《國家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》(國稅發(fā)[2012]65號)。該“意見”要求：稅務(wù)機關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)平等對待納稅人，同樣情形同等處理；對事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的稅務(wù)事項，應(yīng)當(dāng)給予基本相同的處理；同一地區(qū)國、地稅機關(guān)對相同稅務(wù)管理事項的處理應(yīng)當(dāng)一致；各省(自治區(qū)、直轄市)國、地稅機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)稅收執(zhí)法實際，聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的規(guī)范各項稅務(wù)行政裁量權(quán)的裁量基準，并于2012年底前完成稅務(wù)行政處罰裁量基準的制定工作并報國家稅務(wù)總局備案。因此，根據(jù)總局文件要求，同時考慮到國、地稅行政處罰標準不一致造成當(dāng)事人的不理解和征納矛盾的情形時有發(fā)生，廈門市國稅局和地稅局根據(jù)合法、合理、公正裁量、程序正當(dāng)、公正透明原則，總結(jié)國、地稅各自實施行政處罰裁量權(quán)的經(jīng)驗及不足，在多次征求雙方市局機關(guān)業(yè)務(wù)處室及各基層局意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)充分研究討論，聯(lián)合制定了《廈門市稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準》。

二、制定過程

2012年8月，國、地稅法規(guī)部門整理出《廈門國地稅行政處罰裁量基準對比表》，向全市國、地稅系統(tǒng)征集建議，各基層局、各業(yè)務(wù)處室按各自的業(yè)務(wù)范圍認真比較分析國地稅的違法情節(jié)、處罰標準，根據(jù)工作實際進行討論研究，提出建議。9月至11月由國、地稅法規(guī)處牽頭，會同雙方征科(管)處、稽查局有關(guān)同志先后4次進行討論溝通，于11月中旬制定出廈門市國、地稅統(tǒng)一適用的《廈門市稅收行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準》(征求意見稿)。11月23日至28日期間再次向全市國、地稅系統(tǒng)征求修改意見， 12月5日，國、地稅法規(guī)部門再次討論協(xié)商，五易其稿，形成該最終送審意見。12月中旬分別在市國稅局局務(wù)會和地稅局局長辦公會上審核通過。

附件2：

關(guān)于《發(fā)布＜廈門市稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準〉的公告》的解讀

一、制定本公告的目的意義及背景

裁量基準是指行政機關(guān)根據(jù)執(zhí)法實際為規(guī)范行政裁量權(quán)行使而制定的具體標準，是對行政裁量權(quán)按照一定標準進行細化、量化和具體化的重要參考指標。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作是稅務(wù)機關(guān)推進依法行政的一項重要內(nèi)容。廈門市地方稅務(wù)局與廈門市國家稅務(wù)局分別于2009年12月及2011年12月分別制定了規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的執(zhí)行標準并試行。鑒于在實際工作中國、地稅行政處罰標準不一致造成當(dāng)事人的不理解引發(fā)征納矛盾的情形時有發(fā)生，為規(guī)范稅收執(zhí)法行為，切實保障納稅人合法權(quán)益，根據(jù)總局2012年8月下發(fā)的《國家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》(國稅發(fā)[2012]65號)要求，廈門國稅與廈門地稅聯(lián)合制定了廈門市統(tǒng)一適用的規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的執(zhí)行基準。

制定廈門市統(tǒng)一適用的規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的執(zhí)行基準能使稅務(wù)機關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)時平等對待當(dāng)事人，同樣情形同等處理；對事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的稅務(wù)事項，給予基本相同的處理；同一地區(qū)國、地稅機關(guān)對相同稅務(wù)管理事項的處理一致。

由于廈門國地稅聯(lián)合制定廈門市統(tǒng)一適用的規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的執(zhí)行基準之前，雙方各自原有的行政處罰裁量執(zhí)行標準均已試行一段時間。在進行討論協(xié)商制定統(tǒng)一的執(zhí)行基準時，雙方達成以下共識：

1.違法行為的設(shè)置應(yīng)涵蓋雙方涉及的所有業(yè)務(wù)范圍，如國稅特有的 “以假報出口或者其他欺騙手段，騙取國家出口退稅款的”違法行為。

2.考慮到為企業(yè)減負，對企業(yè)實行 “少罰”、“慎罰”，處罰標準一般取原國地稅較輕者。

3.對申報征收、發(fā)票違章區(qū)分個體和單位，為便于實際操作，原則上“個體可減半”。

4.違法情節(jié)中取消責(zé)令限改幾次的提法(如三次以上責(zé)令限期改正這種說法沒有法律依據(jù))。

5.處罰標準制定原則為在法律、法規(guī)的范圍內(nèi)壓縮、細分處罰空間，但又不凝固、寬松空間，大部分處罰標準仍保留一定的裁量幅度。對部分稅務(wù)登記管理違法行為和逾期辦理納稅申報違法行為，采取明確處罰標準，實行全市范圍處罰標準的統(tǒng)一性。

6、在發(fā)票違章國、地稅處理權(quán)限上，采取對發(fā)票開具方的發(fā)票違法行為，由該發(fā)票的主管稅務(wù)機關(guān)對其進行處罰；對發(fā)票受讓方屬國地稅共管戶的發(fā)票違法行為，則由國、地稅按照“誰先發(fā)現(xiàn)誰處罰”的原則處罰，另一方不再進行處罰。

7、因國、地稅業(yè)務(wù)差異存在爭議并確實無法達成共識部分，在《執(zhí)行基準》里不進行明確，可由國、地稅各自發(fā)文進行明確。

二、《廈門市稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準》與《廈門市國家稅務(wù)局規(guī)范行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準指引》相比，主要變化有哪些？

主要有以下變化：

1.違法情節(jié)中不再以責(zé)令限改幾次來判斷情節(jié)輕重。三次以上責(zé)令限期改正這種說法沒有法律依據(jù)。對納稅人拒不改正的，其程度以改正時間來判定。違法行為的第1、9、10、11、12項都改為按是否在限期內(nèi)改正和超過多久未改正來判斷情節(jié)輕重。

2.對違反申報征收和管理規(guī)定的行為的處罰，基層反映原處罰標準太復(fù)雜，應(yīng)適當(dāng)簡化。如違法行為第13、14、15項的“嚴重情節(jié)”不再按金額細分處罰標準，歸并為一種情節(jié)。實際操作中把握“一般情節(jié)”應(yīng)是無主觀惡意，嚴重情節(jié)是主觀惡意，拒不改正。違法行為第24項也做了簡化，按照造成的后果來劃分情節(jié)輕重。

3.對違反發(fā)票和完稅憑證管理的行為，原部分指標僅考慮按照涉案發(fā)票份數(shù)來劃分違法情節(jié)，現(xiàn)改為綜合考慮發(fā)票份數(shù)和涉案發(fā)票金額。如違法行為第27、31、32、33、36、37項。

4.違法行為第41、42、43、44項，原違法情節(jié)按“首次發(fā)生的”、“5年內(nèi)再次發(fā)生”劃分，考慮到首次發(fā)生難于判斷，現(xiàn)改為按涉案金額來劃分情節(jié)。

5、對出口退稅類的違法處罰(第20項)根據(jù)進出口處的意見，按照總局2012年第24號公告規(guī)定，新增了“停權(quán)”的處罰內(nèi)容。

6、第16項違法行為“偷稅(逃避繳納稅款)”不再以采取的手段作為劃分處罰幅度的標準，而改之以是否達到移送標準及檢查中的配合情況，同時在基準處罰之外，留有“特殊情況經(jīng)集體審議” 可適用法律、法規(guī)規(guī)定的最低處罰幅度的靈活處理空間。

三、《廈門市稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行基準》與《廈門市地方稅務(wù)局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標準》(2011年2號公告)相比，主要變化有哪些？

1.關(guān)于違法行為分類?！秷?zhí)行基準》基本保持原《執(zhí)行標準》分類，但根據(jù)國稅局意見，將原八大項42小項調(diào)整為七大項44小項稅務(wù)行政處罰項目，其中七大類為違反稅務(wù)登記、違反帳簿管理、違反納稅擔(dān)保、違反納稅申報和征收管理、違反發(fā)票和完稅憑證管理、違反稅務(wù)檢查規(guī)定、其他違法行為，將原“偷逃抗稅”類合并到“違反納稅申報和征收管理”類，在小項上增加“境內(nèi)機構(gòu)或個人發(fā)包工程作業(yè)或勞務(wù)項目，未按規(guī)定向主管稅務(wù)機關(guān)報告有關(guān)事項的”(第9項)小項和純國稅業(yè)務(wù)類“以假報出口或者其他欺騙手段，騙取國家出口退稅款的”小項(第20項)。

2.違法情節(jié)中不再以責(zé)令限改幾次來判斷情節(jié)輕重。多次以上責(zé)令限期改正這種說法沒有法律依據(jù)，應(yīng)該是納稅人拒不改正，對拒不改正的程度可以通過改正時間長短來判定，違法行為的第1、9、12項都取消原多次責(zé)令限期改正作為情節(jié)判定標準，而將第1、2、5、9、10、11項按是否在限期內(nèi)改正和超過多久未改正來判斷情節(jié)輕重條件之一。

3.對第12項逾期申報行為的處罰，和原《執(zhí)行標準》相比較，變動較大，國地稅協(xié)商后認為無論納稅人是否有稅款，按期申報是納稅人的法定義務(wù)，為維持正常的納稅申報征管秩序，對該項做出以下修改：一是在輕微情節(jié)取消原“超過規(guī)定期限五日內(nèi)補申報或報送的；零申報的個體納稅人”不予處罰規(guī)定，將“新辦單位或個體前二次違規(guī)行為的”修改為“新設(shè)立納稅人自辦理稅務(wù)登記之日起六個月內(nèi)首次違規(guī)行為，且在限改期限內(nèi)改正”才不予處罰；二是在一般情節(jié)取消零申報納稅人和有稅款納稅人處罰幅度的區(qū)分，但明確規(guī)定對個體逾期申報處罰可減半；在檔次劃分上將原三十日一檔細分為15日內(nèi)和16日至30日兩檔；三是在嚴重情節(jié)取消“對同一次逾期申報行為，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)三次以上責(zé)令限期改正但仍不改正的”情節(jié)表述；四是對已認定“非正常戶”申請轉(zhuǎn)正的，則按照當(dāng)事人的逾期申報時限長短情節(jié)，根據(jù)本標準確定處罰標準進行處罰。

4.第15項“扣繳義務(wù)人應(yīng)扣未扣、應(yīng)收而不收稅款的”，在一般情節(jié)中，將原有情節(jié)分為兩檔，若扣繳義務(wù)人在稅務(wù)機關(guān)責(zé)令限改期限內(nèi)補扣繳稅款的，則處0.5倍罰款，若超過限改期限內(nèi)補扣繳稅款的，則處0.5倍以上1倍以下罰款，嚴重情節(jié)仍保留原標準。

5.第18項“納稅人不進行納稅申報，不繳或者少繳應(yīng)納稅款的”，原處罰標準是按納稅人不繳或少繳金額進行劃分，部分基層局反映不太科學(xué)，建議按照納稅人配合程度進行劃分，因此，取消原《執(zhí)行標準》按不繳或少繳金額作為違法情節(jié)劃分標準，改為按納稅人是否配合檢查作為違法情節(jié)劃分標準。

6.第25項“應(yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票、以其他憑證代替發(fā)票使用的”，為統(tǒng)一國地稅處罰規(guī)定，取消地稅原“對未達到營業(yè)稅起征點的個體戶且涉案票面金額在五百元以下，在限期內(nèi)改正的”不予處罰條款，改為“涉案票面金額在1000元以下的，可處300元以下罰款”規(guī)定，是否罰款，由執(zhí)法人員根據(jù)案件實際情況具體把握；同時考慮到此行為可確定具體的涉案發(fā)票金額，取消原有關(guān)發(fā)票份數(shù)和金額來確定違法情節(jié)的規(guī)定，改只按涉案發(fā)票金額作為違法情節(jié)規(guī)定，并規(guī)定個體戶可減半處罰。

7.第32項“丟失發(fā)票”，當(dāng)事人丟失發(fā)票是客觀存在事實，為避免當(dāng)事人以“丟失發(fā)票”為名來掩蓋其他發(fā)票違法事實的情況，且增值稅發(fā)票管理亦有其特殊性，因此，為統(tǒng)一國地稅處罰幅度，維持正常發(fā)票管理秩序，取消地稅原“有證據(jù)證明發(fā)票實際開具情況的”不予處罰的規(guī)定，將“有證據(jù)證明因不可抗力或者其他不可預(yù)見的原因造成丟失的”改為“有證據(jù)證明因不可抗力或者其他不可預(yù)見的原因造成丟失，未造成稅款流失的”才不予處罰；同時針對我局現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)發(fā)票未限制最大可開具金額，對納稅人丟失我局空白網(wǎng)絡(luò)發(fā)票行為單獨列出處罰條款進行處罰。

四、一些難點問題的處理意見

1.解除非正常戶時，對涉及的連續(xù)多次逾期申報應(yīng)如何處罰？

解除非正常戶時，對認定非正常戶前的逾期申報的處罰應(yīng)按照違法行為第12項的處罰標準累計計算進行處罰。對于屬于一般情節(jié)的，處罰金額最高不超過2000元，對于屬于嚴重情節(jié)的，處罰金額最高不超過10000元。

2.對違法行為第26項的處罰，在統(tǒng)計涉案發(fā)票份數(shù)時，是否含違規(guī)作廢發(fā)票？

違規(guī)作廢發(fā)票在國稅業(yè)務(wù)中最常見的是《國家稅務(wù)總局關(guān)于認真做好增值稅專用發(fā)票發(fā)售、填開管理等有關(guān)問題的通知》(國稅函[2003〕785號)中所提到的“銷貨方已經(jīng)按‘作廢’處理而購貨方又用于抵扣進項稅額的增值稅專用發(fā)票”。造成此類違規(guī)發(fā)票的原因大多為銷貨方在未取得發(fā)票全部聯(lián)次時進行作廢發(fā)票，可視同“未按規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票”，所以，在統(tǒng)計涉案發(fā)票份數(shù)時，應(yīng)該含違規(guī)作廢發(fā)票。

3.為什么對有的違法行為(如違法行為第7、25、26、31項)的處罰標準采用“可處”的表述？

“可處”的含義就是執(zhí)法人員根據(jù)實際情節(jié)可予以規(guī)定金額以下的處罰，也可以不予以處罰。

對于違法行為第7項的一般情節(jié)采用 “可處2000元以下的罰款” 處罰標準，主要是考慮非居民稅收管理是近年來新出現(xiàn)的，有的納稅人首次發(fā)生發(fā)包工程或勞務(wù)項目時，對《非居民承包工程作業(yè)和提供勞務(wù)稅收管理暫行辦法》不熟悉，不知道有向主管稅務(wù)機關(guān)報告有關(guān)事項的義務(wù)。對此類情況宜從輕處罰或不處罰。

對于違法行為第25項輕微情節(jié)采用“可處300元以下罰款”，是考慮對未達到起征點的個體戶且涉案票面金額在五百元以下，在限期內(nèi)改正的，可不予處罰。

對于違法行為第26項的輕微情節(jié)采用“可處500元以下罰款”，是因為未按規(guī)定開具使用發(fā)票的情形較多，無法窮盡列舉，所以這里保留了相當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠臻g。對于新啟用開票系統(tǒng)造成時間不符等非主觀故意原因造成的，從輕處罰或不處罰。

對于違法行為第31項的輕微情節(jié)采用“可處500元以下罰款”，是考慮對于無意夾帶且未使用等非主觀故意情形，執(zhí)法人員可根據(jù)實際情況決定是否給予處罰及具體處罰金額。