在日前由中國財(cái)經(jīng)報(bào)社、財(cái)政部政府債務(wù)研究與評估專項(xiàng)工作辦公室聯(lián)合主辦的“中債智匯高端沙龍第一期——地方政府專項(xiàng)債券及項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理研討會(huì)”上，來自財(cái)政部等中央部委及部分省市財(cái)政部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人、國內(nèi)多家金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)人士，以及國內(nèi)高校和研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者共計(jì)100余人，圍繞地方政府專項(xiàng)債券及項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理這一主題，從政策、理論和實(shí)踐層面進(jìn)行了深入研討。

構(gòu)建地方專項(xiàng)債及項(xiàng)目全生命周期管理制度體系

財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰強(qiáng)調(diào)指出，加強(qiáng)地方專項(xiàng)債券及項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇，是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手，是落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的內(nèi)在要求，意義重大。

王克冰認(rèn)為，應(yīng)該圍繞市場化導(dǎo)向，構(gòu)建地方政府專項(xiàng)債券及項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系，具體包括：一是要堅(jiān)持總量管理，保持地方專項(xiàng)債規(guī)模處于合理水平。二是要堅(jiān)持舉債與償債能力相匹配，實(shí)現(xiàn)全生命周期管理。三是堅(jiān)持硬化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券的年度收支平衡。四是堅(jiān)持項(xiàng)目與債券周期匹配，避免期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

對于完善地方專項(xiàng)債券的管理制度體系，王克冰認(rèn)為，應(yīng)做到四個(gè)“堅(jiān)定不移”。

首先，堅(jiān)定不移地深化改革，提高地方專項(xiàng)債及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的水平。按照市場化、法制化方向，進(jìn)一步完善各種制度體系，包括完善專項(xiàng)債舉債規(guī)模的確立機(jī)制，保持其與償債能力相匹配，提高專項(xiàng)債券發(fā)行定價(jià)的市場化水平，讓市場在專項(xiàng)債發(fā)行定價(jià)中起決定性作用，逐步使專項(xiàng)債券定價(jià)與其風(fēng)險(xiǎn)相一致。建立正向激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)樹立依法償債的意識，將績效理念方法融入專項(xiàng)債及項(xiàng)目全生命周期管理的全過程，并加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

其次，堅(jiān)定不移地推進(jìn)開放，助力提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。推進(jìn)地方政府債券市場開放，并使之成為提升我國債券市場管理水平的一個(gè)重要抓手和提升國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要渠道。

再其次，堅(jiān)定不移地推進(jìn)信息公開，打造陽光債務(wù)、透明債務(wù)。當(dāng)前重點(diǎn)是要建設(shè)全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺，由地方政府定期公開債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率、經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、預(yù)決算、債券發(fā)行、存續(xù)期管理信息，加快推進(jìn)地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫的公開，讓市場、投資者能夠全面詳細(xì)地了解地方專項(xiàng)債及項(xiàng)目全生命周期的信息，主動(dòng)接受全社會(huì)的監(jiān)督。

最后，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控，守住專項(xiàng)債券不發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的底線。財(cái)政部將通過發(fā)布地方政府債券市場報(bào)告的方式，向社會(huì)公開地方政府債券尤其是專項(xiàng)債券的發(fā)行及使用情況，使債務(wù)情況更加公開透明，讓市場機(jī)構(gòu)者更好地研判債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》明確，允許將部分專項(xiàng)債券融資資金作為符合條件的重大項(xiàng)目的資本金。財(cái)政部金融司司長王毅表示，專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金的“符合條件”有嚴(yán)格規(guī)范，即僅局限于上述通知中列舉的項(xiàng)目，且這些項(xiàng)目需要“評估項(xiàng)目收益除償還專項(xiàng)債券本息后，其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入具備向金融機(jī)構(gòu)市場化融資條件”?？梢钥闯稣邔?dǎo)向是必須“符合條件”，必須是“重大項(xiàng)目”。即：其一，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目;其二，必須經(jīng)過收益評估，證明能夠償還才能作資本金，即項(xiàng)目本身必須要有收益;其三，只能作項(xiàng)目的部分資本金，而不是全部;其四，上述資本金必須落實(shí)到項(xiàng)目實(shí)體，不得搞成資金池，不能放大資本金。

抓住地方專項(xiàng)債全生命周期管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問題

地方專項(xiàng)債項(xiàng)目選擇.債券發(fā)行及信息披露、項(xiàng)目運(yùn)營等是其全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理的重要環(huán)節(jié)，與會(huì)者圍繞上述問題發(fā)表了各自見解。

中國銀保監(jiān)會(huì)統(tǒng)信部副主任劉忠瑞提出，地方專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控總體上需要把握好六句話：借債有限額，管理有規(guī)范，用款有約束，投資有回報(bào)，運(yùn)營有收益，還款有保障。他認(rèn)為，在不同的生命周期節(jié)點(diǎn)上，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特征是不一樣的，因此，要針對性分別應(yīng)對。在前期的項(xiàng)目選擇上，對于基本通過地方專項(xiàng)債融資的項(xiàng)目來說，投資者相對分散，投資額度很小，風(fēng)險(xiǎn)管理意愿和管理能力相對較弱，因此適合更透明和風(fēng)險(xiǎn)更可控的項(xiàng)目類型。在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營階段，要設(shè)計(jì)出一個(gè)讓項(xiàng)目的建設(shè)者和運(yùn)營方之間形成自我監(jiān)督和自我激勵(lì)的良性循環(huán)機(jī)制。

發(fā)改委財(cái)政金融司財(cái)政處處長關(guān)鵬認(rèn)為，專項(xiàng)債項(xiàng)目要注意融資成本與項(xiàng)目收益相匹配。在選擇項(xiàng)目時(shí)，有沒有收益、收益如何是核心問題。項(xiàng)目選好后，要考慮融資成本和項(xiàng)目收益間的匹配。上述通知表示，積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持。相對于一般債券支持的項(xiàng)目，這種組合融資的方式，對項(xiàng)目提出了更高的回報(bào)要求。因此，要設(shè)計(jì)好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以防范實(shí)際運(yùn)行中可能出現(xiàn)的收益不及預(yù)期的問題。

中央黨校教授、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)中國戰(zhàn)略與政策研究中心主任周天勇認(rèn)為，專項(xiàng)債及其項(xiàng)目最重要的基礎(chǔ)是資產(chǎn)、資產(chǎn)性質(zhì)及質(zhì)量。在選擇專項(xiàng)債項(xiàng)目的時(shí)候，首先應(yīng)該考慮項(xiàng)目形成什么樣的資產(chǎn)，質(zhì)量如何，資產(chǎn)未來會(huì)不會(huì)增值，是否容易變現(xiàn)。其次，要看收益率如何。收益除了能夠覆蓋成本外，還要能夠維持項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長、中國政府債務(wù)研究中心主任喬寶云認(rèn)為，專項(xiàng)債項(xiàng)目有三個(gè)特點(diǎn)，第一是排他性，即專項(xiàng)債項(xiàng)目提供的并非公共產(chǎn)品。第二個(gè)特點(diǎn)是分離性，即專項(xiàng)債項(xiàng)目也不是基本公共服務(wù)，可以和地方財(cái)政分離。第三個(gè)特點(diǎn)是自然壟斷性。正是基于這三個(gè)特點(diǎn)，專項(xiàng)債券一定要回歸其資產(chǎn)性質(zhì)。

中國證監(jiān)會(huì)公司債券監(jiān)管部副主任盧大彪建議，進(jìn)一步探索完善地方政府專項(xiàng)債信息披露標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)對各項(xiàng)目存續(xù)期的信息披露質(zhì)量的監(jiān)測;更好地發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，促進(jìn)各中介機(jī)構(gòu)完善各項(xiàng)制度安排，協(xié)助地方政府做好專項(xiàng)債項(xiàng)目篩選、信息披露咨詢、基礎(chǔ)培訓(xùn)等工作，為地方財(cái)政部門提供全流程發(fā)行服務(wù)，起到地方政府債券看門人作用;創(chuàng)新提高發(fā)行效率、增強(qiáng)交易活躍度，不同地區(qū)的政府專項(xiàng)債券信用區(qū)分度將會(huì)越來越大，投資者對于專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、償付增信等方面的需求也會(huì)逐步加大，相應(yīng)的產(chǎn)品或工具也可以進(jìn)行探索和研究。

上海證券交易所副總經(jīng)理劉紹統(tǒng)重點(diǎn)從地方專項(xiàng)債發(fā)行角度對做好地方專項(xiàng)債全生命周期管理提出三點(diǎn)建議：

科學(xué)設(shè)置債券要素是核心。一方面要合理確定期限，專項(xiàng)債券期限應(yīng)與項(xiàng)目期限相匹配，同時(shí)要統(tǒng)籌考慮投資者需求、到期賬目分布等因素;另一方面科學(xué)設(shè)置可贖回條款和本金分期償還條款等結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新，增強(qiáng)償還債券本金靈活性。

拓展投資者群體是基礎(chǔ)。隨著專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，需要大力拓展投資者群體，豐富投資者類型，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類境內(nèi)外投資者廣泛參與投資。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控是關(guān)鍵。一是發(fā)行人要落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理的主體責(zé)任，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，確保風(fēng)險(xiǎn)管理全覆蓋、無死角。二是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)和問題為導(dǎo)向的管理理念，定期對各地開展壓力測試，逐一核查風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，三是加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的日常監(jiān)測，提前明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，切實(shí)有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部會(huì)計(jì)司制度一處處長張娟表示，信息披露是加強(qiáng)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)管理的重要制度安排，因此，信息一定要真實(shí)，同時(shí)具有相關(guān)性和可比性。否則，會(huì)給監(jiān)管方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、加強(qiáng)管理帶來干擾。

中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)副秘書長韓立英認(rèn)為，對土地儲備專項(xiàng)債券融資項(xiàng)目的土地資產(chǎn)在項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行價(jià)值評估，是對專項(xiàng)債融資項(xiàng)目實(shí)施全生命周期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。聘請?jiān)u估機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定提供土地資產(chǎn)評估專業(yè)服務(wù)，對于做好債券發(fā)行和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是行之有效的專業(yè)保障措施。

北京忠慧律師事務(wù)所主任、西南交大政府債券法律與管理研究中心執(zhí)行主任安新華一直專注于地方政府專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理的研究，他就專項(xiàng)債券項(xiàng)目規(guī)劃期、發(fā)行期、建設(shè)期、運(yùn)營期和清償期所呈現(xiàn)的不同階段的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與重點(diǎn)，一一提出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

他認(rèn)為，當(dāng)前地方政府債券最大的風(fēng)險(xiǎn)在于項(xiàng)目運(yùn)營收益不能償付債券本息，而項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營能力直接決定了項(xiàng)目的收益實(shí)現(xiàn)，因此，對于地方政府債券的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理除了持續(xù)動(dòng)態(tài)的債券項(xiàng)目監(jiān)督管理外，更重要是推動(dòng)地方政府公益性資產(chǎn)的運(yùn)營能力提升，通過市場化、法治化方式吸收社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)幫助地方政府提升專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營能力，從根本上改變當(dāng)前地方政府公益性資產(chǎn)運(yùn)營效率偏低與收益不足的問題。

對于具體操作，安新華提出，要通過市場化法治化方式吸引各方優(yōu)質(zhì)專業(yè)資源共同參與地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理，這樣既可以保證項(xiàng)目建設(shè)投資測算更加貼近項(xiàng)目實(shí)際，又可以使得項(xiàng)目運(yùn)營規(guī)劃更具操作性，保證建設(shè)工程質(zhì)量、未來收益更有保障，實(shí)現(xiàn)公益性項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營的多方共贏。

專項(xiàng)債促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

2015年以來，隨著規(guī)模和品種的不斷擴(kuò)大，地方政府專項(xiàng)債在促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展中扮演了重要角色。研討會(huì)上，有關(guān)地方財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人介紹了各自的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)。

浙江省財(cái)政廳黨組成員章啟誠介紹，浙江省近年來始終把守住風(fēng)險(xiǎn)底線作為第一要?jiǎng)?wù)，把服務(wù)發(fā)展主線作為根本追求，堅(jiān)持防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并舉。以市場化和法制化為導(dǎo)向，建立了相對完善的制度體系，為法制化管控地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)起到了基礎(chǔ)性的支撐作用。通過專項(xiàng)債券的運(yùn)用和管理，在化解存量專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低政府成本、增強(qiáng)對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)等方面取得了積極成效。

章啟誠還建議，加快會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)評估、項(xiàng)目庫以及數(shù)字化的項(xiàng)目管理等三項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè);進(jìn)一步完善專項(xiàng)債的限額確定和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。

結(jié)合青海的專項(xiàng)債項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐，青海省財(cái)政廳副廳長蔡強(qiáng)提出了三方面的建議：

健全現(xiàn)有的專項(xiàng)債券法律法規(guī)體系。目前，缺乏完整的操作指引和比較全面的指導(dǎo)性文件。建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)梳理已出臺政策，合并優(yōu)化同類規(guī)則，自上而下地完善法律法規(guī)，形成全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，出臺實(shí)施細(xì)則，為專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期管理提供指南。

建立結(jié)構(gòu)清晰、責(zé)任明確的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。按照權(quán)責(zé)匹配的原則，理清財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施部門在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、處置和后續(xù)等操作環(huán)節(jié)的具體職責(zé)分工，提供可操作性較強(qiáng)的具體風(fēng)險(xiǎn)甄別方法和具體處置措施，督促各部門各司其職、各盡其責(zé)，為項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理提供操作指南。

加強(qiáng)監(jiān)督力度，將風(fēng)險(xiǎn)管理工作納入日常監(jiān)督范圍。重點(diǎn)加強(qiáng)債券發(fā)行前風(fēng)險(xiǎn)評估，堅(jiān)決制止項(xiàng)目盲目上馬?；鶎迂?cái)政在建立政府債券儲備項(xiàng)目庫體系時(shí)，一定要對債券項(xiàng)目進(jìn)行前置性調(diào)查、分析、研究，明確債券項(xiàng)目的公益性以及資金支出的資本性，從源頭排查解決債券資金安排的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

深圳市財(cái)政局預(yù)算處處長黃云介紹了深圳發(fā)行14號線軌道交通專項(xiàng)債經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)。他說，選軌道交通14號線作為發(fā)債項(xiàng)目的重要原因之一是項(xiàng)目有較好、可預(yù)期的收益?？偣こ掏顿Y是395億元，其中政府財(cái)政預(yù)算安排資本金195億元，另外200億元通過分年度發(fā)行專項(xiàng)債來籌集。建設(shè)期和債務(wù)償還期從2018年持續(xù)到2029年。主要收入是兩項(xiàng)，一個(gè)是地鐵運(yùn)營收入，另一個(gè)是配置的土地資源的開發(fā)建設(shè)收入。這兩塊資金不僅能實(shí)現(xiàn)全生命周期的資金平衡，還有一定的資金結(jié)余。

在發(fā)債過程中，深圳對整個(gè)專項(xiàng)軌道交通債的額度管理、預(yù)算編制、債券發(fā)行及償還等從制度層面作出規(guī)定。同時(shí)邀請第三方專業(yè)評級機(jī)構(gòu)對債券項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤評級，對募投項(xiàng)目情況、發(fā)行人信用質(zhì)量狀況等重新進(jìn)行評估，充分披露信息，自覺接受投資者監(jiān)督，提高政府舉債的透明度。

四川省財(cái)政廳債務(wù)處副處長屈琳杰介紹，從2018年到今年5月，四川省累計(jì)發(fā)行地方專項(xiàng)債1306億元，在機(jī)制設(shè)計(jì)層面都實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目收益和融資的自我平衡。針對專項(xiàng)債的生命周期，即前期的項(xiàng)目準(zhǔn)備，中期的限額分配、債券發(fā)行，項(xiàng)目實(shí)施期的資金使用和項(xiàng)目運(yùn)營，以及最后的還本付息，都制定了管理辦法和具體的操作指引。

屈琳杰表示，四川省財(cái)政廳主要做的是管標(biāo)準(zhǔn)、管透明和明確責(zé)任。即：哪些能做、哪些不能做、做到哪種程度;讓專項(xiàng)債市場化和透明化;明確包括地方主體、財(cái)政部門、其他部門、第三方、金融機(jī)構(gòu)等不同主體的責(zé)任。

浙江省紹興市財(cái)政局局長呂丙介紹了該市開展國家土地儲備專項(xiàng)債預(yù)算管理試點(diǎn)工作情況。土地儲備和棚改項(xiàng)目債務(wù)在紹興市政府性債務(wù)中占60%以上，以前資金依賴金融機(jī)構(gòu)貸款，有的不合法不合規(guī)，存在行政法律風(fēng)險(xiǎn)。通過實(shí)施土地儲備出讓預(yù)算管理，對土地儲備及棚改項(xiàng)目等實(shí)施“封閉式”平衡，既為發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債提供了條件，也改變了過去的傳統(tǒng)舉債思維，從根本上提供了防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑。

呂丙和與會(huì)代表分享了他們在試點(diǎn)工作中貫徹的兩個(gè)原則：一是全周期預(yù)算管理原則。建立土地儲備項(xiàng)目庫，將土地儲備和出讓涉及的資產(chǎn)、資金、債務(wù)、收益、成本等全部納入“一個(gè)盤子”實(shí)行預(yù)算管理。設(shè)立土地儲備監(jiān)管賬戶，債券資金納入“一個(gè)籠子”。專項(xiàng)債還本付息實(shí)行“一個(gè)口子”管理，還款資金列入政府性基金預(yù)算，保障優(yōu)先償還。

二是全過程動(dòng)態(tài)平衡原則。建立土地儲備出讓預(yù)算調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化中長期財(cái)政規(guī)劃的約束和指引功能，根據(jù)上一年預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行滾動(dòng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)儲備土地凈資產(chǎn)覆蓋專項(xiàng)債務(wù)總規(guī)模、項(xiàng)目收益與融資自求平衡、項(xiàng)目實(shí)施周期與債券存續(xù)周期相匹配。

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